(Vortrag und Gespräch. Ost-West-Forum – Gut Gödelitz, 23. Januar 2010)
von Walther Stützle
I. Fehlstart: Rückblick
Die militärische Intervention in Afghanistan war ein schwerer Fehler und bleibt es; ein überstürzter Abzug aber wäre es auch. Das klingt wie der Versuch, sich vor einem klaren Urteil zu drücken, beschreibt tatsächlich aber nur das große Dilemma, in das sich die Interventionsmächte gestürzt haben – auch Deutschland.
Erinnern wir uns, kurz nur, wie alles angefangen hat.
Am 11. September 2001 katapultierten Terror-Anschläge in New York und Washington Amerika und die Welt in ein neues Zeitalter der internationalen Politik. Aus der Traum von der ausschließlich friedlichen Fortentwicklung der Welt nach dem gewaltfreien Ende des Kalten Krieges. Und aus der Traum von der Unverletzlichkeit Amerikas.
Auf den Trümmern der eingestürzten Geld- und Wohlstands-Türme von New York schwor Präsident Bush, jr., die Täter »gnadenlos« zu verfolgen und zur Rechenschaft zu ziehen. Afghanistan wurde als Brutstätte des Terrorismus ausgemacht und Washington veranlasste seine Bündnispartner in der Nato, erstmals in der Geschichte der Atlantischen Allianz den Bündnisfall auszurufen. Bereits einen Tag nach den Terroranschlägen beenden die Vereinen Nationen eine bereits in den dreißiger Jahren begonnenen Diskussion über die Frage, was Terrorismus eigentlich ist, mit dem Beschluss, nicht länger nach Definitionen zu suchen sondern den Terrorismus zu einer Gefahr für den Weltfrieden zu erklären. Das ist der Inhalt der bis heute wirksamen Resolution 1368 des Sicherheitsrates der UN vom 12. September 2001.
Deutschland versichert den USA seine »uneingeschränkte Solidarität« – in den USA bis heute unvergessen und für viele noch immer Maßstab ihrer Bewertung unseres Beitrags – und der Bundestag beschließt am 16. November 2001, dass deutsche Streitkräfte, darunter auch See- und Seeluftstreitkräfte, mit den USA und den anderen Staaten der Anti-Terror-Koalition bei der militärischen Bekämpfung des internationalen Terrorismus zusammenarbeiten mit zunächst bis zu dreitausendneunhundert Soldaten. Dieser als »Operation Enduring Freedom«, kurz: OEF, bekannte Einsatz ist zunächst auf zwölf Monate befristet. Das Mandat erlaubte den Anti-Terror-Einsatz in ganz Afghanistan und, soweit betroffene Regierungen zustimmen, auch in anderen Staaten.
Halten wir also fest: Es ging zunächst und zuallererst darum, dem international organisierten Terrorismus die Stirn zu bieten.
Parallel dazu schickte sich die deutsche Politik an, einen politischen Neubeginn in Afghanistan zu organisieren. Auf den Petersberg bei Bonn wurden die größten ethnischen Gruppen Afghanistans geladen zur Konferenz und sie einigten sich am 5. Dezember 2001 auf eine »Vereinbarung über provisorische Regelungen in Afghanistan bis zum Wiederaufbau dauerhafter Regierungsinstitutionen« (»Bonner Vereinbarung«). Außenminister Joschka Fischer war nicht kleinlich bei der Formulierung seiner Erwartungen an eine neue afghanische Ordnung. »Die Staatengemeinschaft«, sagte er am 27. 11. 2001, »ist zu einer großen Anstrengung bereit. Sie verbindet damit klare Erwartungen: 1. die Einigung auf verbindliche Regeln für einen friedlichen politischen Neuanfang und auf eine breite, ausgewogene Übergangsregierung. 2. die Achtung und den Schutz der Menschenrechte. Dazu gehört an vorderster Stelle, den Frauen ihre Rechte und ihre Würde zurückzugeben. Ihre aktive Teilnahme am gesellschaftlichen und politischen Leben ist für die friedliche Zukunft des Landes unverzichtbar.«.
Das ist und bleiben ehrenwerte Grundsätze, wer wollte das bezweifeln. Wer sähe sie nicht gerne weltweit verwirklicht, also nicht nur in Afghanistan, sondern auch in Afrika und Lateinamerika. Der naheliegenden Frage aber, ob sie denn in Afghanistan auch Aussicht auf Verwirklichung hätten, wich Fischer mit dem Pauschalurteil aus: »Ein friedliches, stabiles Afghanistan ist Voraussetzung für Frieden und Stabilität in der gesamten Region.«
Maßstäbe für diese sehr weitreichende und folgenschwere Einschätzung blieb Fischer allerdings ebenso schuldig wie eine sicherheitspolitische Folgenabschätzung für die betriebene Interventionspolitik. Und in der vom Terror-Schock bestimmten Atmosphäre fand sich kein Raum zur strategisch vernünftigen Debatte über das, was Außen- und Sicherheitspolitik, die deutsche, die europäische und die atlantische, wirklich zu leisten im Stande war. So kam es wie es kommen mußte: Der Sicherheitsrat der UNO mandatierte am 20. Dezember 2001 mit der Resolution 1386 den Einsatz einer internationalen Streitkraft, bekannt unter dem Kürzel ISAF, die von der Nato geführt wird.
Man beachte den Buchstaben ›A‹ in der Abkürzung ISAF: ›A‹ steht für Assistenz, nicht für Angriff oder Aggression oder als Umschreibung für ›Krieg‹. Nein: das UN Mandat erlaubt und verlangt, Afghanistan beim Aufbau einer eigenen Ordnung in einem von der ISAF gesicherten Umfeld zu helfen, zu assistieren, mehr nicht – folglich beschloss der Bundestag am 22. Dezember genau dies und begrenzte die Zahl der Soldaten auf eintausendzweihundert – also auf etwa ein Drittel von dem, was für den Kampf gegen den Terrorismus bewilligt war.
Ich fasse den Rückblick zusammen: Am Anfang stand der Kampf gegen den Terrorismus im Vordergrund, auch bei der deutschen Beteiligung, die mit dreitausendneunhundert Soldaten nahezu drei mal so groß ausfiel wie die Zahl der ISAF-Soldaten. Und bis heute wird so geredet als gelte diese Priorität unverändert – tatsächlich aber hat sich die Rangordnung vollkommen verändert. Aus der Anti-Terror-Mission in Afghanistan hat Deutschland sich verabschiedet. Das politische, wirtschaftliche und militärische Engagement gilt heute ganz überwiegend dem Aufbau einer politischen Ordnung in Afghanistan, wie Joschka Fischer sie sich 2001 erträumt hat – doch die wird es nicht geben.
Wer die Geschichte gescheiterter Interventionen am Hindukusch kennt – von Alexander dem Großen über drei britische Versuche (1838/42, 1878/81, 1919) bis zu Leonid Breschnew im Jahre 1979 (bis 1988), der musste das von Anfang an wissen. Und wer sich der Lektüre der dreimonatlich veröffentlichten Berichte der UNO aus Afghanistan befleißigt, erkennt unschwer, dass die Lage nicht besser geworden ist, sondern signifikant schlechter. Der Öffentlichkeit mit fragwürdigen in Afghanistan erhobenen Umfrage-Ergebnissen der ARD und BBC etwas anderes suggerieren zu wollen, verletzt jedes Gebot journalistischer Solidität. Wo die Ausbildung einheimischen Nachwuchses u.a. am Analphabetismus scheitert, sollte man nicht versuchen, unsere Öffentlichkeit mit Hilfe von Umfragen in Afghanistan politisch zu bestechen bzw. hinters Licht zu führen.
II. Bilanz: Scheitern
Wo stehen wir heute nach acht Jahren Krieg tatsächlich? Was hat die politische Wirklichkeit aus den hehren Absichten gemacht, mit denen auch der damalige deutsche Außenminister das Engagement zu begründen suchte?
Dies sind die wichtigsten Ergebnisse:
Aus der Aufbauhilfe ist ein Krieg geworden mit allen Scheußlichkeiten, die Krieg mit sich bringt. Der jahrelange deutsche Versuch, diesen Wandel zu leugnen oder durch Sprachkünste zu vertuschen, ist kläglich gescheitert.
Aus der multinational begonnenen, dann von der Nato übernommenen militärischen Intervention ist mittlerweile ein von den USA dominant geführter Krieg geworden.
Der von der Nato 2001 ausgerufene Bündnisfall besteht noch immer, hat aber nicht dazu geführt, dass es für Afghanistan bzw. für die Region eine gemeinsame Politik gibt.
Die Europäische Union benennt den Kampf gegen den internationalen Terrorismus als eine ihrer wichtigsten außen- und sicherheitspolitischen Aufgaben, hat es aber bis heute nicht geschafft, mit dem dazu als wesentlich erachteten Aufbau einer afghanischen Polizei ernstzumachen.
Die Bereitschaft und Fähigkeit der einheimischen afghanischen Kräfte, eine neue, eine stabile, durch Wahlen legitimierte Ordnung aufzubauen, ist weit überschätzt und die Kräfte der Beharrung sind weit unterschätzt worden. Die erneute Wahl von Karsai in das Amt des Präsidenten war so gefälscht wie die erste fünf Jahre zuvor. Noch immer dienen die Wahlen mehr der innenpolitischen Beschwichtigung der Interventionsmächte als dem Stabilitätsfortschritt in Afghanistan.
Deutschland hat sich überdies durch politische Schwammigkeit eine tiefgreifende Vertrauenskrise zwischen Soldaten und politischer Führung eingehandelt – verursacht durch eine unseriöse Debatte über den Begriff ›Krieg‹ und durch den Hang des Bundestags, sich in der Vorgabe operativer Details zu verlieren statt seiner politischen Gestaltungs- und Aufsichtspflicht nachzukommen.
Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik muss aus dem bisherigen Fehlschlag endlich die notwendigen Konsequenzen ziehen. Der im Bundestagswahlkampf deutlich gewordene und leider geglückte Versuch, den Krieg in Afghanistan zu verschweigen, ist endlich gescheitert. Es bedurfte des Mutes der Ratsvorsitzenden der EKD, der Hannoveraner Bischöfin Margot Käßmann, zum Jahreswechsel das Schweigekartell zu sprengen und es bedurfte der trefflichen Bemerkung ihres katholischen Kollegen, des Erzbischofs von München und Freising, Marx, um die wunde Stelle zu benennen: Vielleicht sei der Einsatz in Afghanistan heute nicht mehr das, was man sich am Anfang gewünscht habe, erklärte Marx dieser Tage. Wie wahr! Aus der Absicht Hilfe zur Selbsthilfe zu leisten ist ein handfester Krieg geworden. Wie gut, dass wenigstens Bischöfe der Wahrheit ins Auge sehen.
III. Weg aus der Verirrung
In wenigen Tagen beginnt in London eine internationale Afghanistan-Konferenz, bei der die Weichen für eine neue Strategie gestellt werden sollen. Gelingen kann das aber nur, wenn zweierlei geschieht: erstens wenn Klarheit darüber herrscht, dass die bisherige Politik gescheitert ist; und zweitens Einvernehmen darüber zustande kommt, welche Aufgaben in welchem Zeitraum zu erledigen sind.
Der neue amerikanische Präsident, Barack Obama, hat zur Klärung erhebliche Vorarbeit geleistet. Bereits im März 2009, also kurz nach Amtsantritt, und dann erneut und detaillierter am 1. Dezember 2009 hat er das Scheitern der bisherigen Afghanistan-Politik öffentlich eingeräumt und grundlegende konzeptionelle Korrekturen angekündigt:
1. Obama spricht von Terrorismus-Bekämpfung, nicht von Demokratie-Aufbau; folglich beendet er 2. die Verengung auf Afghanistan und nennt zuerst Pakistan; und 3. erkennt er, dass politische Lösungen für die Region die Teilnahme aller Regionalmächte verlangen, auch die des von Bush jr. verteufelten Iran. 4. Obama beendet die Vermischung von Taliban und Al Quaida indem er Gespräche der in Kabul Verantwortlichen mit Taliban ins Auge fasst; 5. er kündigt den Beginn des militärischen Rückzugs für die Jahresmitte 2011 an; und macht damit die gleichfalls angekündigte erneute Verstärkung der amerikanischen Truppen in Afghanistan zu einem vorübergehend notwendigen Element einer Abzugsstrategie. Kurz: Barack Obama sucht der Politik und der Diplomatie wieder die Vorhand zu verschaffen und das Militärische in eine der Politik dienende Rolle zurückzuverweisen.
So widersprüchlich es klingen mag: Obama sucht den Konflikt zu entmilitarisieren indem er das militärische Engagement vorübergehend verstärkt. Niemand kann heute mit Gewissheit vorhersagen, ob dieses Konzept aufgeht, das ganz wesentlich aus der Erfahrung mit dem Irak-Krieg gespeist ist, den Obama von Bush jr. geerbt und den zu beenden er zugesagt hat.
Anders und kürzer ausgedrückt: Obama sucht dem Terrorismus den afghanisch-pakistanischen Raum als Basislager für Aktionen gegen Nachbarn, gegen die USA und gegen die westliche Allianz zu versagen. Das heißt, er sucht die USA auf das zu konzentrieren, was sie am besten können: Gefahren eindämmen und abschrecken; und zu unterlassen, was Washington am schlechtesten kann: eine fremde Nation nach amerikanischem Vorbild aufzubauen. Nirgendwo ist das blutiger gescheitert als in Vietnam.
Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik hat diesen Kurswechsel Amerikas bisher ignoriert, folglich auch nicht erkennbar versucht, die darin steckenden Vorteile zu nutzen. Der Verteidigungsminister hat mittlerweile zwar eingeräumt, dass der Konflikt militärisch nicht zu lösen ist – doch was daraus folgt, bleibt unklar. Und der neue Außenminister erwartet von der Londoner Konferenz Antwort auf die entscheidenden Fragen – ohne der deutschen Öffentlichkeit zu erklären, welche Fragen er für ›entscheidend‹ hält und welche Antworten zu geben er beabsichtigt.
Wie immer man das Thema Afghanistan dreht und wendet – vernünftige Politik entkommt nicht der Pflicht, sich der vielfach bewährten Methode zu bedienen, nämlich Ziele, die sie zu erreichen sucht, klar zu benennen und auch Mittel, die dazu eingesetzt werden sollen.
Zwei Ziele gilt es zu erreichen:
1. Dem internationalen Terrorismus das Handwerk zu legen. 2. Afghanistan beim Aufbau einer neuen inneren Ordnung zu helfen – nicht: Afghanistan zu regieren.
zu 1.: Dem Terrorismus das Handwerk zu legen verlangt, alle Staaten der Region zu einem Antiterrorismus-Bündnis zusammenzuschmieden. China, Pakistan, Indien, Afghanistan, Iran, Usbekistan, Russland, die EU und die USA an einen Anti-Terror-Tisch zu bringen, ist eine politische Aufgabe, nicht eine militärische. Es ist acht Jahre her, dass die UNO den Terrorismus als Gefahr für den Weltfrieden eingestuft hat – es ist höchste Zeit, sich um eine politische Lösung so intensiv zu kümmern wie seinerzeit um Überwindung des Ost-West-Kalten Krieges mit Hilfe des damals verbindlich vereinbarten Gewaltverzichts.
Wichtig wird auch sein, sich darauf zu verständigen, dass innenpolitische Opposition, auch so weit sie in Afghanistan durch Taliban wahrgenommen wird, nicht automatisch gleichzusetzen ist mit Terror à la Al Quaida; und überdies zu verstehen, dass auch die Taliban keine monolithische Bewegung sind (s. Steinberg, Im Visier von AL-Quaida. Deutschland braucht eine Anti-Terror-Strategie, Edition Körber-Stiftung, 2009).
Bei der Mittel-Definition wird entscheidend sein, den bisher eigentlich nur von den USA befolgten Grundsatz zu beachten: man braucht Terrorismus-Spezialisten, um mit Terroristen fertig zu werden – nicht aber, wie hierzulande wohl geglaubt wird, Soldaten. Und diese Anti-Terror-Kräfte müssen befugt sein, in dem Raum zu agieren, in dem das Problem auftritt, also regional, nicht lokal.
Gemessen daran ist das deutsche Engagement in Afghanistan völlig falsch aufgestellt: zu viele Soldaten, zu wenig Anti-Terror, viel zu lokal, überdies und durch operative Vorgaben des Parlaments unbeweglich. Wie sagte doch die Bundeskanzlerin am 8. September 2009 im Bundestag: »Der Afghanistan-Einsatz ist unsere Reaktion auf den Terror – er ist von dort gekommen – und nicht umgekehrt.« (16.Wahlperiode, 233. Sitzung, 8.9.2009, S. 26300) Das ist ja richtig – nur die Politik der Kanzlerin orientiert sich nicht daran.
Zu 2.: Der Um- und Aufbau Afghanistans ist die Verantwortung der Afghanen. Dieser Grundsatz scheint ziemlich vergessen zu sein. Sie müssen ihre eigene Ordnung, ihre eigene Regierungsform finden und sie gemäß ihrer kulturellen Eigenheiten leben – nicht aber veranlasst werden, von uns aufgenötigte Rezepte anzuwenden. Inhalt und Ausmaß der Hilfe, die von der internationalen Staatengemeinschaft dazu geleistet werden kann, muss sich nach dem afghanischen Bedarf bemessen, nicht nach dem der helfenden Staaten. Wählten wir einen anderen Maßstab müssten wir die Frage beantworten, warum wir die Frauen in Afghanistan denen in Darfour, im Kongo, im Tschad, in Nigeria oder in Bolivien vorziehen!
Schulen und Krankenhäuser in Afghanistan zu bauen ist edel und lobenswert, ist aber nicht die Aufgabe ausländischer Streitkräfte. Entscheidend ist, dafür zu sorgen, dass sie auch ohne ausländische Intervention eine gesicherte, d.h. geschützte Existenz haben. Einheimische Ordnungsstrukturen, bestehend aus Polizei und nationaler Armee, sind vonnöten – ihr Aufbau verdient unsere Unterstützung. Die haben wir zugesagt, aber nicht eingehalten.
Im Januar 2002 hat Deutschland freiwillig die Verantwortung als ›lead nation‹ für den Aufbau einer afghanischen Polizei übernommen. Durchschnittlich waren vierzig Polizeibeamte und Beamtinnen in der Ausbildungshilfe tätig. Vierzig! Zwölf Millionen Euro jährlich wurden dafür aus Berlin bereitgestellt. 2007 übernahm die EU die Verantwortung – personell und materiell so unzureichend wie zuvor die Bundesrepublik. Im Juli 2009 waren es lediglich 245 EU-Fachkräfte aus fünfzehn EU-Mitgliedstaaten – zwölf EU Staaten beteiligen sich erst gar nicht. Und das Budget beläuft sich für 2009 auf kümmerliche 64 Millionen Euro. Die USA sind hingegen mit dreitausend Polizeiausbildungskräften und weiteren viertausend Ausbildern für Sicherheitskräfte im Land. Der Geldeinsatz wuchs von 25,5 Millionen US Dollar im Jahr 2002 auf 2,7 Milliarden Dollar in 2007. Kurz: die USA tragen weit über neunzig Prozent der Lasten für den Aufbau der afghanischen Polizei. Hinzu kommt, dass EU und USA ihre Ausbildungsarbeit nicht koordinieren – weder strukturell noch inhaltlich. Berlin wollte eine zivile Polizei schaffen, die für Recht und Ordnung einsteht, Washington versucht Polizeikräfte auszubilden, die auch Terroristen bekämpfen können und die EU konzentriert sich auf die Entwicklung einer »allgemeingültigen Strategie für Aufbau und Funktionsweise« der afghanischen Polizei. (Kempin/Steinicke, EUPOL-Afghanistan, SWP, Dez. 2009)
Die Konsequenzen dieses Durcheinanders sind offenkundig: was als Hilfe versprochen ist, kommt als Chaos in Afghanistan an. Wo mangelnde Koordination der helfenden Staaten untereinander Lücken öffnet, werden sie durch Korruption und Geldverschwendung gefüllt. Eine Fortsetzung dieser Politik ist weder dem europäischen noch dem amerikanischen Steuerzahler zuzumuten noch den Afghanen. Änderung aber kann nur die politische Spitze in Washington, in Berlin und in EU-Europa herbeiführen.
IV. Konzept: Aufbau und Rückzug
Aus der Definition der beiden Hauptziele – 1.Terrorismus regional bekämpfen; 2. helfen, Sicherheit in Afghanistan herzustellen, ergeben sich drei unmittelbare Konsequenzen:
1. Aufbauhilfe für die öffentliche Versorgungs-Infrastruktur – u.a. Schulen, Krankenhäuser, Energieversorgung, Rechtsordnung und Verwaltung – sollte nur noch in dem Maße erfolgen, wie sie durch afghanische Kräfte geschützt werden kann. Ohne derartigen Zwang zur Selbsthilfe entsteht kein nachhaltiger Aufbau, gegründet auf Eigenverantwortung.
2. Der Abzug der Interventionsstreitkräfte muss terminiert und begleitet werden von einer deutlich größeren Aufbau-Hilfe für Polizei und nationale afghanische Streitkräfte. Eine sofortige wesentliche finanzielle Entlastung ist also nicht zu erwarten. Zu prüfen ist die Begründung einer grundgesetzlich verankerten Kompetenz des Bundes für international zu leistende Polizei-Aufbauhilfe. Zu prüfen ist auch, ob Ausbildungs-Hilfe nicht in wesentlich größerem Umfang als bisher durch Ausbildung in Deutschland bzw. in der EU geleistet werden kann.
3. Deutschland muss neu bestimmen, in welchem geografischen Raum und personellen Umfang eine Mitwirkung an der Terrorismus-Bekämpfung den deutschen Interessen sowie den Pflichten in der EU und in der Atlantischen Allianz entspricht.
Die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik muss mit inhaltlich klaren Vorstellungen zur Londoner Afghanistan-Konferenz gehen.
Diese Vorstellungen müssen: 1. Ziele und Mittel in Übereinstimmung bringen. 2. in die Europäische Union mit dem Ziel eingebracht werden, daraus eine gemeinsame EU-Strategie zu machen; denn: die zu lösenden Probleme entsprechen exakt jenen Aufgaben und Bedrohungen, zu deren gemeinsamer Bewältigung bzw. Abwehr sich die EU in ihrer Strategie für »Ein Sicheres Europa In Einer Besseren Welt« im Jahre 2003 ausdrücklich und einstimmig verpflichtet und im Jahre 2008 im gleichfalls einstimmig angenommenen Erfahrungsbericht sowie im nunmehr gültigen Vertrag von Lissabon ausdrücklich vereinbart hat. 3. mit den USA in der Atlantischen Allianz und im Nato-Rußland-Rat beraten und beschlossen werden - auch um zu vermeiden, dass die Allianz bei Fortsetzung ihrer erfolglosen Politik zu Ort und Symbol des Scheiterns wird.
Als Hauptantreiber eines internationalen Engagements in Afghanistan muss Deutschland ganz besonders darauf achten, dass die bewährten Grundsätze deutscher Außen- und Sicherheitspolitik eingehalten werden: keine Alleingänge oder Sonderwege; keine Überraschungen oder überstürzten Handlungen; keine innenpolitischen Opportunismen zu Lasten außenpolitischer Solidität.
Kurz: Eine realistische Strategie zur Übergabe Afghanistans an die Afghanen verträgt nicht das »erhebliche Maß an Naivität«, mit der die Intervention in Afghanistan vor neun Jahren begonnen hat (Winfried Nachtwei, ZEIT-online, 13.10.2009: »Die neue Bundesregierung muss den Abzug auf den Weg bringen«). Freilich bietet auch eine realistische Strategie keine Gewähr dafür, dass sie Erfolg haben wird. Doch wenn sie scheitert, muss sie an den Afghanen scheitern, nicht an den Helfern.
